Hij stond bijna zes jaar aan het hoofd van één van de belangrijkste verdragsorganisaties ter wereld, en zag in die periode deze organisatie en de wereld drastisch veranderen. Jaap de Hoop Scheffer, thans werkzaam als hoogleraar aan de Universiteit Leiden, sprak met Checks & Balances over zijn werkzaamheden als Secretaris-Generaal van de NAVO.
TEKST Kees Blom & Niels Goet
Bent u opgelucht dat u zo’n zware verantwoordelijkheidniet meer hoeft te dragen? ‘Ik heb daar geen slapeloze nachten van gehad. Ik vind het goed voor de NAVO en voor mij persoonlijk dat er een limiet aan het mandaat van de SG zit. Je moet in dat soort functies niet tien jaar lang blijven zitten. Het is wel zo dat je op een bepaald moment belangrijke beslissingen moet nemen. Een onderwerp als Afghanistan en de doden die daar vallen, daar ben je wel mee bezig. Ik eiste ook altijd dat ik een aantal malen per dag zogenaamde situation reports uit Afghanistan kreeg, omdat ik heel snel wilde weten of er doden te betreuren waren aan NAVO-zijde, hoe de situatie in het veld was en of er burgerdoden gevallen waren. Ik mis die hectiek niet. Het grote verschil is dat er toen altijd een helikopter of een vliegtuig klaarstond als ik ergens heen wilde vliegen; nu zit ik op de fiets in Den Haag. Misschien slecht voor het ego, maar goed voor de bescheidenheid.’
In hoeverre kan de Secretaris-Generaal invloed uitoefenen op de koers die de NAVO vaart? Is dat gelimiteerd? ‘Ja die invloed is gelimiteerd. De SG is niet een CEO die zo maar de richting kan bepalen: de NAVO beslist door consensus. Maar de SG heeft natuurlijk een belangrijke rol om die consensus te bereiken. Je hebt formeel weinig macht. In het oprichtingsverdrag wordt de SG zelfs niet genoemd: de lengte van je polsstok wordt bepaald in de hoofdsteden van de NAVO. Op het informele vlak valt wel veel te bewerkstelligen. Bijvoorbeeld door in Brussel de rol van bemiddelaar te vervullen, door op ambassadeurs in te praten en door compromisvoorstellen te doen. Op deze wijze probeer je de landen op één lijn te krijgen. Als dat ook niet lukt, heb je nog een ander belangrijk informeel middel: dan bel je een minister, premier, of als het nodig is zelfs een president. Dan zeg je: ‘Jan, Piet of Klaas: we komen hier niet uit, jouw land heeft een probleem: wat is dat probleem? En kunnen we daar samen een politieke oplossing voor vinden?’ Dat moet je niet te vaak doen want, dan wordt het wapen bot. Persoonlijk contact is ontzettend belangrijk. Die mensen moeten denken: in deze man heb ik vertrouwen.’
Dus het is vooral een rol als bemiddelaar, als procesbewaker, meer dan initiator? ‘Je bent procesbewaker en je bent bemiddelaar. Maar de SG heeft als initiator één heel belangrijk privilege: hij heeft agenderingsbevoegdheid. Als je dat goed gebruikt, heb je een heleboel invloed, wat iets anders is dan pure macht. Je moet als SG niet iedere dag in de media willen verschijnen, met sweeping statements van ‘ik vind dit’ of ‘ik vind dat’. Van die 28 landen is er dan altijd wel een paar die het er niet mee eens zijn. Dus als men mij vroeg, toen ik in Brussel woonde: waarom zien we je zo weinig in de media? dan zei ik: ‘Houden zo. Want als men mij in de media ziet dan betekent dat, dat er problemen zijn. Dus hoe minder je me ziet, hoe beter het is.’
Wat ziet u als de belangrijkste ontwikkelingen onder uw mandaat? ‘De Afghanistan-missie is tijdens mijn mandaat aanzienlijk groter, steviger en breder geworden. Verder waren er toen ik aankwam negentien lidstaten; toen ik wegging waren het er 28. De uitbreiding van de democratische familie is natuurlijk een heel fundamenteel proces. Ook heb ik in mijn mandaat gezien dat de banden van de NAVO met bestaande en nieuwe partners enorm werden aangehaald. Daarnaast is het belangrijk dat Frankrijk aan het einde van mijn mandaat is teruggekeerd in de militaire structuur van de NAVO. De uitbreiding van de NAVO en het intensiveren van de partnerrelaties, inclusief het ondertekenen van een overeenkomst tussen NAVO en de Verenigde Naties, de joint declaration, zijn dingen waar ik wel een beetje trots op ben.’
Hoe was het om samen te moeten werken met de Verenigde Staten onder leiding van Bush? Hij was allergisch voor multilaterale samenwerking. ‘Dat is een te makkelijke conclusie. Ik heb George Bush vanaf 2004 meegemaakt en ik moet zeggen dat ik over die termijn geen klagen heb. Over de eerdere periode kan ik niet oordelen. Bush is in zijn tweede termijn veel multilateraler geworden. In zijn relaties met de Europese Unie, en ook binnen de NAVO. Toen ik kwam waren de wonden van de discussie over Irak nog heel vers. De NAVO was totaal gespleten, net zoals de Europese Unie en de Veiligheidsraad. Nog regelmatig zien we hier de nasleep van, zoals met de Commissie Davids. Die wonden moesten geheeld worden. Dat is vrij snel gelukt, sneller dan ik had verwacht. Zelf heb ik op constructieve wijze met Bush samengewerkt.’
Maar het was van zijn kant ook bittere noodzaak, want hij had u natuurlijk wel nodig met de problemen in Afghanistan en Irak. ‘Kijk, er zijn twee belangrijke lessen uit Irak te trekken. De Amerikanen hebben bondgenoten nodig: dat is een les voor de Amerikanen. De belangrijke les voor Europa is, dat als een eensluidend Europees standpunt zou moeten worden afgedwongen met het zich afzetten tegen de Verenigde Staten, het resultaat dan een totaal gespleten Europa is.’
U vindt niet dat er met Ob ama echt een omslagheeft plaatsgevonden? ‘Obama legt zeker andere accenten dan Bush. Maar naar mijn mening zijn de constanten in het buitenlands beleid van Amerika veel groter en sterker dan de variabelen. Eén van die constanten is dat Obama, en daar mogen we heel blij mee
zijn als Europeanen, een rotsvaste Atlanticus is en in die zin de NAVO een heel warm hart toedraagt. Obama is een multilateralist pur sang. Hij heeft natuurlijk met een wereld te maken waar de economische machtspolen zich op een bepaald moment, onder andere in het geval van China en India, tot politieke machtspolen zullen ontwikkelen. Daarom noemt hij zichzelf óók een Pacific President. Voor ons betekent dat, dat wij die trans-Atlantische relatie niet meer per definitie als vanzelfsprekend kunnen beschouwen.’
Is de nieuwe strategie voor Afghanistan die hij een paar maanden geleden heeft gepresenteerd, in samenwerking met de NAVO opgesteld? ‘Ja. Dat wordt zeer intensief politiek overlegd. Maar hij beslist zelf over zijn troepenaantallen. Dat betekent dat hij zegt tegen ons Europeanen: ‘Jullie hebben je heel enthousiast getoond toen ik gekozen werd; ik ga in Afghanistan de troepenaantallen aanzienlijk opvoeren, bondgenoten in de NAVO: s.v.p. meedoen.’ Dat is een heel interessante vraag. Een vraag die nog interessanter wordt als Obama hem stelt. Vroeger zeiden ze: ‘Dat willen we niet, want Bush zit in Washington’. The Bush-alibi has gone. Obama zal misschien niet spreken van de war on terror, hoewel hij recentelijk het woord war wel degelijk gebruikt heeft. Hij zegt tegen zijn bondgenoten: ‘Ik had graag dat u in Afghanistan met mij meedoet, om die mensen die onze samenlevingen zouden willen vernietigen een halt toe te roepen.’’
Nu is het zo dat deze miss ie in Afghanistan behoorlijk impopulair is. Bovendien kent de NAVO geen burden-sharing; degene die deelneemt aan een miss ie moet ook zijn eigen kosten betalen. Maakt dat het niet moeilijk om in Europa, mede door de economische crisis, de benodigde troepen te krijgen? ‘Ik denk dat het huidige systeem niet houdbaar is op termijn. Momenteel is er een grote groep NAVO-landen die het troepenaantal opvoert, dus ik ben helemaal niet ontevreden. Maar het zal, naarmate de tijd verstrijkt, steeds moeilijker worden. Al was het maar omdat landen geen miljoenen overhebben in de huidige crisis. Ondertussen zit er nog wel steeds een coalitie van 43 landen: alle NAVO-leden, plus een aantal partnerlanden. En ik zie dat ook wel zo blijven voor de naaste toekomst. Dus in die zin heeft Obama tot nu toe redelijk succes geboekt met zijn pleidooi voor meer troepen.’
Nu het kabinet is gevallen zal Nederland hoogstwaarschijnlijkvertrekken uit Afghanistan. Watbetekent dit voor de internationale reputatievan Nederland? ´Nederland is niet nu plotseling al zijn aanzien in de wereld kwijt, maar het doet onze reputatie zeker geen goed. Het wordt heel scherp waargenomen in Europese hoofdsteden en in Washington: het maakt het leven van andere regeringen er niet makkelijker op. Ik kan me voorstellen dat Nederland in Canada, dat in 2011 uit Kandahar wil vertrekken, toch wel met argusogen is gevolgd. Ook in andere landen in Europa is opgemerkt dat Nederland als enige van een coalitie van 43 landen, Afghanistan verlaat. Dat valt wel op en dat doet de internationale positie van Nederland natuurlijk geen goed.´
De NAVO komt binnenkort met een nieuw Strategisch Concept, het operationeel document van de organisatie. Zou burden-sharing hierin naar voren moet komen? ‘Ik denk dat dat zeker wel besproken zal worden door de Commissie Albright (de commissie die aan het nieuwe Strategisch Concept werkt, red.). Het is wel één van de meest taaie onderwerpen die er bestaan, ik heb het zelf ook geprobeerd. Je komt weer op het punt van consensus. Voordat je daar alle 28 neuzen in dezelfde richting hebt: dat wordt uitzonderlijk moeilijk. Ik vind wel dat het moet gebeuren: het is een van de noodzakelijke hervormingen binnen de NAVO. Er is geen evenwichtige lastenverdeling binnen het bondgenootschap. En als je zoals Nederland een goede krijgsmacht hebt die dan ben je 'de klos'. In Afghanistan heb je te maken met enorm veel slijtage. Als onze Apaches helicopters daar een jaar of twee, drie rondvliegen, dan moet je weer enorm veel geld besteden aan het oplappen. Of je moet weer nieuwe kopen; wordt je weer bestraft. Dat is niet houdbaar, want het land dat die krijgsmacht niet bij heeft gehouden, komt met de schrik vrij. Dus de onderlinge solidariteit moet worden vergroot.’
Hoe verloopt verder de ontwikkeling van het nieuwe Strategisch Concept? ‘Ik weet via mijn contacten dat de commissie een aantal heel fundamentele zaken aan de orde heeft, waaronder bijvoorbeeld het hele punt van de lastenverdeling. Een ander belangrijk element is de rol die Artikel 5 (een aanval op één is een aanval op allen, red.) speelt in de 21e eeuw. Artikel 5 is nog steeds hét kernartikel van het NAVO-verdrag. De kernfunctie van de NAVO zal nooit verloren mogen gaan: dat is dus het beschermen van het eigen grondgebied. Maar wat doe je met Artikel 5 in een tijd van cyberwarfare? Wat doe je wanneer energie wordt ingezet als wapen? Hoe moet je, met andere woorden, Artikel 5 in de 21e eeuw definiëren? Wat is de relatie tussen de kernfunctie in Artikel 5 en de meer expeditionaire activiteiten van NAVO – lees Afghanistan? Heeft dat gevolgen voor je troepenopbouw? Met dat soort fundamentele vragen zijn ze bezig. Zo ook met de toekomst van de partnerschappen van NAVO. Hoe moet je daarmee omgaan? NAVO moet niet de politieman van de wereld worden, daar is iedereen het over eens.’
De NAVO moet een regionale organisatie blijven? ‘Ja. Ik denk dat NAVO teveel hooi op de vork neemt, als zij zou zeggen: wij zijn nu een organisatie die wereldpolitieman is. Wij gaan overal naartoe en treden overal op. Ik denk wel dat de Verenigde Naties, van tijd tot tijd, in de toekomst een beroep op NAVO zullen doen omdat de VN natuurlijk redelijk overbelast zijn met vredesoperaties. Maar de ambitie van internationale gendarme zou de NAVO in mijn opvatting niet moeten hebben; daar hebben we het geld en de troepen niet voor.’
De NAVO gaat wel een beetje die kant op. De organisatie is actief in Afghanistan en voert acties tegen piraten voor de Afrikaanse kust. Ze zijn er wel degelijk mee bezig. ‘Ja, dat is waar, maar dat zijn dan ook belangrijke bedreigingen. Afghanistan is een VN-operatie. De NAVO is niet uit eigen beweging naar Afghanistan gegaan. De VN-Veiligheidsraad heeft gezegd: ‘Kunnen jullie dat opknappen voor ons?’ Nou, ik zou haast zeggen: dat hebben we geweten. Piraterij is zo'n ander verhaal waar natuurlijk, ik geef dat ook toe, wel wat in zit. Maar wat doe je? Je hebt een groot aantal marineschepen op je inventarislijst staan. Die schepen moeten oefenen, die varen rond, en dan krijg je zo'n probleem als piraterij. Dan kun je niet zeggen: ‘Laat iemand anders dat maar doen.’ Maar het is wat anders om dit soort dingen te doen, dan om de ambitie te hebben, dat onderscheid wil ik maken, om politieman van de wereld te worden.’
Er is ook een grote tegenstelling binnen de NAVO: de oude Atlantische leden hebben een globalere interpretatie van regionale veiligheid; de nieuwe Oost-Europese lidstaten willen vooral Rusland in toom houden. ‘Dat is dus de reden dat ik net zei, als ik het heb over Artikel 5, dat de kernfunctie van de NAVO altijd in stand moet blijven. En dan moet je in een tijd waarin Rusland een partner van de NAVO is, een moeilijke en lastige partner af en toe, die kernfunctie combineren met die meer expeditionaire functie. En je moet dan ook nog Artikel 5 definiëren wanneer het niet een tankdivisie betreft die binnentrekt, zoals in het Verdrag is geschreven, maar wanneer iemand een gaskraan dichtdraait of een cyberaanval pleegt. Daarom zijn de relaties met Rusland complex. Een aantal landen, die natuurlijk lang hebben gezucht onder het juk van de Sovjet-Unie zeggen: ‘Luister, dat wil ik niet weer.’ Nu is er geen enkele reden om aan te nemen dat Rusland agressieve bedoelingen heeft in de richting van Oost-Europa; absoluut niet. Maar deze landen hechten daar zeer aan, dat is waar.’
U heeft gezegd dat de NAVO een politiek-militaire organisatie is en moet blijven. Is de NAVO dan wel geschikt om dit soort zaken – energie, klimaat en cybercrime – aan te pakken? Is de EU hier niet geschikter voor? ‘Ook. De NAVO moet hier haar toegevoegde waarde bepalen en definiëren. Laat ik eens een ander voorbeeld noemen: klimaatverandering. Kijk op de kaart, de grondstoffen die toegankelijk worden bij het smelten van de ijskap op de Noordpool. Er is een aantal landen, of het nu Rusland is of Noorwegen of Canada, Denemarken met Groenland, de Verenigde Staten, die daar zeer geïnteresseerd in zijn. De Russen hebben als een soort 'wij zijn er ook'-teken, een vlaggetje geplant op de zeebodem. Levert dat directe militaire bedreiging op? Nee, helemaal niet!’
Maar heeft de NAVO dan wel de middelen om zoiets aan te pakken? ‘De NAVO moet verre blijven van het militariseren van dat gebied: de NAVO als bondgenootschap heeft daar ook niet zoveel te zoeken. Maar lidstaten van de NAVO, bijvoorbeeld Noorwegen, zijn zeer ver met het denken over de gevolgen van climate change. Er is natuurlijk ook een aantal veiligheidspolitieke gevolgen, want energie is ook een schaars goed. Er zijn ook soevereiniteitskwesties. Kan de NAVO daar toegevoegde waarde leveren? Ik denk van wel, want na de cyberaanval op Estland, tweeëneenhalf jaar geleden, heeft NAVO het centre of exellence in Tallinn geopend, waar alle kennis die er binnen de NAVO was, civiel en militair, wordt samengebracht. Er zijn dossiers waar de EU véél meer bemoeienis mee heeft dan de NAVO. Cybercrime is daar een van, energie ook.’
En kan de EU dan ook toegevoegde waarde hebben voor de NAVO? ‘Ja ik hoop het wel, maar dat hangt samen met de mate waarin de EU erin zal slagen een Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB), waar ik zéér voor ben, op te zetten. Ik ben Atlanticus en Europeaan, dus ik vind dat die Europese Unie zich door moet ontwikkelen, ook op het punt van veiligheid- en defensiepolitiek. Vroeger waren er nog veel mensen die zeiden: ‘Nee dat kan niet, want dat holt de NAVO uit.’ Dat is onzin. Een sterke EU, is ook in dit opzicht in NAVO-belang. Het is ook in Amerikaans belang. Obama heeft dat duidelijk gezegd.’
U heeft al eerder aangegeven dat een conferentie zoals Kopenhagen met 192 landen die apart bij elkaar zitten niet werkt. Dat is met 28 landen ook al lastig. De Europese Unie schuift steeds meer op richting gekwalificeerde meerderheid. Is dat ook niet een idee voor de NAVO? ‘Nee. De NAVO moet, naar mijn opvatting, met consensus blijven werken. Het is met 28 landen natuurlijk moeilijker dan met 15. Maar het consensusprincipe is heel belangrijk binnen de NAVO gezien het type beslissingen dat daar genomen wordt. En dan ben je weer terug bij de Secretaris-Generaal. Dat moet dus iemand zijn die goed is in het bereiken van die consensus. Je moet lidstaten hebben die bereid zijn de consensus niet te verstoren, ook al steunen ze het besluit niet. Het woord ‘veto’ bestaat niet binnen de NAVO. Ik denk niet dat meerderheidsbesluitvorming binnen de NAVO íets zou oplossen.’
‘De problemen die we hebben geschetst worden opgelost door een Secretaris-Generaal. Er zit nu een hele goede, Anders Fogh Rasmussen, die doet waarvoor hij is aangesteld: namelijk permanent werken aan die consensus. De landen in de NAVO zijn consensusgericht, omdat ze weten dat ze tot een consensus moeten komen. Zeker als het gaat om uitzending van troepen en militaire zaken, is er geen land dat erover piekert om anderen te laten beslissen. Het Nederlandse parlement zal nooit accepteren dat buiten Nederland om Nederlandse troepen worden uitgezonden. Dat is ondenkbaar en terecht. Ik denk niet dat het consensusprincipe een probleem is. Het kost alleen wel tijd: ik had 28 ministers om de tafel. Voordat je dan een tafelrondje hebt gedaan, ben je drieëneenhalf uur verder. En je kunt niet tegen een minister zeggen: ‘Meneer de minister, vindt u het goed om vanmorgen eens even niet te praten, laat het aan anderen over.’ Dan zegt die minister: ‘Ja dat kan niet’. Die loopt na de vergadering naar de nationale pers en dan vragen de journalisten: ‘Minister, wat heeft u gezegd?’ Hij kan niet zeggen: ‘Ik heb niets gezegd, ik heb mijn mond niet opengedaan.’ NAVO-besluitvorming kost tijd, maar het consensusprincipe zal ik zolang ik leef overeind houden.’
RSS Feed